营商环境，常被喻为滋养企业成长的土壤与空气，其健康与否直接决定了一个经济体的活力与未来。近年来，我国在优化营商环境上取得了举世瞩目的成就，然而，一种根植于旧有发展模式的做法，不规范、不透明的财政补贴政策，正如同土壤中的侵蚀性盐碱，悄然却深刻地破坏着市场经济的根基。特别是在地方政府招商引资的激烈竞争中，补贴政策从促进发展的“催化剂”异化为“内卷式”恶性竞争的武器，其破坏性已不容忽视。本文将深入剖析各类补贴政策对营商环境的多重极端破坏，并在此基础上，探讨其对“十五五”期间深化营商环境改革、推动高质量发展的重要启示。

一、补贴乱象：对营商环境的多维破坏

财政补贴本是政府实施产业政策、矫正市场失灵、促进社会公平的重要手段。但在实践中，尤其是当地方政府将其简化为争夺GDP和税收增量的工具时，其性质发生了根本扭曲，对营商环境的破坏是全方位的。

第一，破坏公平竞争，扭曲市场信号。公平竞争是市场经济的灵魂，是营商环境的核心要素。不规范的补贴政策直接践踏了这一基石。当地方政府通过税收返还、先征后返、低价甚至零地价出让土地、直接资金奖励等方式，向特定企业（通常是新引进或本地重点企业）输送利益时，便在竞争者之间人为制造了不公平的起跑线。获得补贴的企业获得了非市场的成本优势，这种优势并非源于更高的效率、更优的技术或更好的管理，而是源于与政府的特殊关系。这导致市场竞争的核心从比拼创新与效率，异化为比拼获取政府资源的能力，形成了典型的“劣币驱逐良币”效应。专注技术创新的企业可能因不善于“政策套利”而在成本竞争中落败，而善于钻营政策空子的企业却能大行其道。这种扭曲的信号严重误导了资源配置，使得资本、人才等要素不是流向最具生产率的领域，而是流向补贴最高的“政策洼地”。

第二，割裂统一市场，助长地方保护。建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑。然而，地方本位的补贴政策正是市场分割的主要推手之一。各地为了“肥水不流外人田”，出台的补贴政策往往具有鲜明的地域指向性，或明或暗地排斥外地经营者。例如，在政府采购中定向倾斜本地企业，或规定只有在本地注册、本地纳税、本地生产的企业才能享受某些补贴。这种做法将全国市场切割成一个个以行政区划为边界的“诸侯经济”，阻碍了商品和要素的自由流动。它使得企业跨区域经营面临无形壁垒，增加了制度性交易成本，也让消费者无法享受到更优质、更廉价的外地产品。从宏观上看，这种“内耗式”发展导致了严重的产业同质化重复建设，例如曾出现几乎每个地级市都想拥有自己的新能源汽车产业园的乱象，最终酝酿了巨大的产能过剩风险。全国统一大市场所追求的规模效应和分工深化，在地方保护的补贴战中化为泡影。

第三，扭曲企业行为，催生投机套利。不规范的补贴政策塑造了一种畸形的政商关系和扭曲的企业家精神。当获取补贴的收益可能远高于通过市场竞争获得的利润时，企业的经营重心便会发生偏移。大量资源和精力被用于研究政策、跑关系、与各地政府讨价还价，而非用于产品研发、工艺改进和市场开拓。一些企业甚至演变为“政策寻租者”和“补贴猎人”，其商业模式的核心就是追逐各地优惠政策，利用信息不对称和监管漏洞套取利益。媒体报道中，有企业利用伪造合同骗取设备补贴的案例，也有企业在各地政府间“坐地起价”，以甲地的条件要挟乙地给出更高补贴。更普遍的现象是，企业可能为了满足补贴条件而进行低效甚至无效的投资，造成社会资源的巨大浪费。这种环境下，真正的企业家精神，勇于创新、承担风险、创造价值受到抑制，而投机取巧、短期套利的风气却得以滋长，从根本上损害了市场经济健康发展的微观基础。

第四，加剧财政风险，透支发展潜力。补贴，特别是直接的现金补贴和税收返还，本质上是政府财政资源的单向转移。在GDP竞赛的驱动下，地方政府往往超出自身财力承受范围，做出不切实际的承诺。为吸引一个大项目，可能承诺长达五年、十年的税收减免，或给予巨额落地奖励。这些承诺短期内撑大了GDP和税收数字，却掏空了地方财政可持续发展的根基，导致财政“虚胖”。一方面，真金白银的补贴支出增加了财政压力，在经济增长放缓时期可能加剧收支矛盾，甚至累积债务风险。另一方面，大规模的税收返还侵蚀了税基，违反了税收法定原则，使得本应用于公共服务、民生保障和基础设施建设的财政收入被不合理地转移给少数企业。这不仅影响当地长期发展，也造成了国家税收利益的非正常转移，形成“一地之得、全国之失”的负和博弈。当补贴政策难以为继、政府承诺无法兑现时，往往导致项目烂尾、企业受损、纠纷不断，严重损害政府公信力，形成双输局面。

第五，滋生腐败空间，损害政府公信力。补贴政策的自由裁量权过大、程序不透明，为权力寻租提供了温床。决定补贴给谁、给多少、以什么形式给，往往缺乏明确的标准和公开的流程。这种“一事一议”、“特事特办”的模式，使得政府官员手握巨大的资源配置权力，容易诱发设租寻租行为。企业为了获得补贴，可能进行不正当的利益输送，破坏了亲清政商关系。同时，朝令夕改、新官不理旧账、承诺不兑现等现象，也严重损害了政府的诚信形象。一个无法提供稳定、透明、可预期政策环境的政府，无论给出多少短期优惠，都无法建立起真正有吸引力的营商环境。企业会时刻担心政策变动，不敢进行长期投资，最终导致短期行为盛行，损害经济发展的质量和韧性。

综上所述，不规范补贴政策的破坏性，远不止于多花了一些财政资金，它侵蚀的是市场经济的公平竞争基石，割裂的是全国统一大市场的血脉，扭曲的是企业家的创新本能，透支的是地方财政的未来，损害的是法治政府的公信力。它营造的是一种扭曲的、不可持续的、充满不确定性的“伪营商环境”。

二、对“十五五”营商环境优化的深刻启示

面对补贴政策带来的严峻挑战，“十五五”时期的营商环境优化工作，绝不能停留在简政放权、提速审批的层面，必须触及政府与市场关系的深层调整，推动一场从理念到实践的系统性变革。中央已明确要求综合整治内卷式竞争，规范地方政府经济促进行为，建立健全规范的财政补贴政策体系。这为“十五五”工作指明了根本方向。

启示一：核心在于统一政府行为尺度，变政策内卷为服务竞赛。过去地方政府竞争的核心是比拼谁给的优惠多、谁的土地便宜，这是一种导致共损的“底线竞争”。未来的方向，必须是通过国家层面的法治和规则，为所有地方政府设定统一、清晰、透明的行为边界，将其竞争引导到提升服务质量、优化制度创新、改善营商环境的高水平轨道上来。这包括制定全国统一的招商引资行为正面清单和负面清单。正面清单明确地方政府“应该且只能”在哪些方面努力，例如提升审批效率、保障生产要素供应、建设公共服务平台、优化人才发展环境等。负面清单则要划出不可逾越的红线，明确禁止零地价、负地价、违规税收返还和先征后返等任何扭曲市场的补贴行为。唯有将政府的权力关进统一的制度“笼子”，才能从根本上消除“政策洼地”，让企业不再为套利而流动，而是为市场、为效率、为真正的商业机会而布局。

启示二：关键在于推动补贴模式转型，从直接输血到系统赋能。政府资金和资源的使用理念必须发生根本转变。要摒弃过去那种针对单个企业“给钱、免税”的“直接输血”模式，转向围绕产业创新发展共性需求进行“系统赋能”。财政资金应化身为“耐心资本”，聚焦于那些具有公共品属性、市场主体不愿或无力单独投入、但对产业链竞争力至关重要的环节。具体而言，应实现三个转变：一是从补贴“硬件”到构建“软件”，将资金更多投向产业公共技术研发平台、检验检测中心、概念验证平台、工业设计中心、数据服务中心等软性基础设施，降低区域内所有企业的创新成本，如常州建设新能源产业各类公共服务平台的做法。二是从“单一资金”支持到“多元要素”保障，政府的工作重点应从给钱转向为企业整合和提供人才、技术、数据、应用场景等高端创新要素，特别是打通“科技-产业-金融”良性循环。三是从“唯快唯利”到“科学耐心”，改革对地方政府和国有投资平台的考核，降低短期利润考核权重，增加对产业链培育、关键技术突破、高质量就业等中长期战略指标的考核，并建立合理的容错机制，鼓励对前沿产业的长期战略性投入。

启示三：抓手在于强化公平竞争审查，从事后清理到事前刚性约束。公平竞争审查制度是防止政府出台排除、限制竞争政策的“防火墙”。新反垄断法已确立了其法律地位，“十五五”期间必须将其刚性化、常态化、精细化。首先，要覆盖所有涉及市场主体经济活动的政策措施制定环节，做到“应审尽审”，特别是将财政补贴、税收优惠、土地供应、政府采购等作为审查重点。其次，要完善审查标准和程序，增强可操作性，并大力提升基层审查人员的专业能力，解决审查水平不足的问题。更重要的是，要从侧重清理存量政策，转向对增量政策的严格事前约束，确保任何新出台的政策都符合全国统一大市场的要求。同时，要建立健全监督考核和投诉举报机制，将审查结果纳入营商环境评价和政府绩效考核，对造成市场分割的违规行为，要严肃问责并探索与中央转移支付挂钩等惩戒措施，大幅提高违规成本。

启示四：根基在于构建创新友好型生态，以法治与信用护航高质量发展。优化营商环境的终极目标，是激发市场主体的创新活力，催生新质生产力。这要求“十五五”期间的营商环境建设，必须构筑一个适应知识、技术、数据、人才等新质生产力要素特征的创新友好型生态系统。一是强化知识产权全链条保护，建立快速审查、确权和维权机制，发展知识产权质押融资等金融工具，切实保护创新者的合法权益。二是畅通数据要素流通渠道，在保障安全的前提下，完善数据产权、流通交易、收益分配等基础制度，分级分类推动公共数据开放，让数据这一关键生产要素真正流动起来、创造价值。三是推行包容审慎监管，在人工智能、生物医药等前沿领域，设置“安全空间”，允许试错，降低创新初期的制度性风险。四是夯实法治根基，加快填补数字经济、人工智能等新兴领域法律空白，坚持依法行政，规范自由裁量权，为所有市场主体提供稳定、公平、可预期的司法保障。五是健全社会信用体系，构建以信用为基础的新型监管机制，让守信者一路畅通，失信者寸步难行，大幅降低市场交易成本。

启示五：视野在于深化制度型开放，在对接国际规则中提升自身水平。营商环境不仅是国内竞争力的体现，也是国际竞争力的重要组成部分。“十五五”时期，优化营商环境必须与扩大制度型开放紧密结合。要主动对标国际高标准经贸规则，特别是在竞争中性、知识产权保护、数据跨境流动、环境保护等方面，深化国内改革。以加入CPTPP、DEPA等高标准协定为契机，在自贸试验区等平台开展更大范围的压力测试，将我国在数字经济、绿色产业等领域的实践优势转化为规则优势。通过对接国际规则，倒逼国内进一步破除隐性壁垒，落实公平竞争，提升政策的透明度和连续性，从而营造对国内外企业一视同仁、更有吸引力的市场化、法治化、国际化营商环境。

三、结 语

补贴政策的乱象，是中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段过程中，旧有政府行为模式与新发展要求之间深刻矛盾的集中体现。它所带来的破坏，警示我们：真正的优质营商环境，不在于政府给了多少特殊的“好处”，而在于政府是否恪守了市场的“边界”；不在于短期政策的“甜头”，而在于长期制度的公平；不在于资源投入的力度，而在于生态培育的厚度。

“十五五”时期，是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年。优化营商环境作为激发市场活力、构筑发展新优势的战略工程，必须勇于直面并根治“补贴依赖症”这一沉疴痼疾。其核心路径，就是坚定不移地统一政府行为尺度，将政府竞争从扭曲性的“补贴竞赛”彻底扭转到建设性的“服务竞赛”和“创新生态竞赛”上来。这需要壮士断腕的改革勇气，更需要系统集成的治理智慧。唯有如此，才能彻底清除侵蚀市场根基的盐碱，培育出肥沃、健康、充满生机的营商沃土，让一切创造财富的源泉充分涌流，为高质量发展和中国式现代化奠定最坚实的微观基础。（来源：营商环境观察）

编辑：中国电源产业网