中国行业协会的发展现状及热点问题

    第一部分 目前中国行业协会的分类与管理

    一、目前行业协会（包括商会，以下同）的类别及现状

    行业协会属于社会中介组织，又称社会团体或民间组织。我们课上所讲的行业协会是指在国家各级民政部门登记注册的、具有独立法人的社会经济组织（也包括部分国际组织）。不包括在我国香港、澳门和台湾地区注册的协会和其他民间组织，也不包括国外在我国境内设置的国际性联合会、协会、商会、办事处等民间组织。

    我国目前的行业协会大致分为三类。

    第一类，具有特殊的职能并具有一定官方性质的行业协会（商会）。其主要特征是：有一定的行政管理职能和行业协调职能；有法律赋予的必要的行业调控手段；有较为稳定的财政拨款或事业经费；和现行的国家行政机关业务交叉，有的行业协会（商会）存在政会合一或依附行政的现象；在该协会（商会）工作的从业人员具有公务员身份。这类协会（商会）的代表有中国科学技术协会、中国足球协会、中国消费者协会和中国注册会计师协会等。此类行业协会虽为民间组织或社会团体，但官办色彩较为浓厚。有的行业协会不但赋予了特定的行政职能，甚至具有一定的垄断性质，有的则是全额拨款的事业单位。这些行业协会的管理职能和办事机构设置、人事管理与国家行政机关类同；其工作人员实际上就是国家的准公务员。与国家行政机关不同的是：这类行业协会在享受国家有关行政待遇的同时，也具备了行业协会所具备的其他业务和职能。就连我国目前最大的民营企业的一级组织全国工商业联合会，还是按照政府机构管理，从业人员享受公务员待遇。这也是中国民间组织的现状和中国特色。

    第二类，是指在建立社会主义市场经济体系的过程中，随着我国经济体制改革的深入和国家政府行政机构的职能转变自上而下建立起来的具有半官方性质的行业协会。这类协会在建立之初，即注册登记时具有半官方性质，其业务和职能主要是由国家政府各专业部门的业务演变和转化而来，现在随着各级政府职能的转变，这类行业协会已经或基本上没有行政管理职能，正在按照民政部的《社团登记管理条例》走向民间和自立，成为独立的社会团体和民间组织，在某个行业发挥着不可替代的作用。按照目前较为流行的，也是被政府和企业广泛接受的话语权的表述：正在成为政府和企业之间的桥梁和纽带，在行业管理、传播信息、组织交流、服务企业、加强维权和自立自强等方面发挥着越来越重要的作用。其主要特征是：具有政府部门委托的行政业务和行业管理职能；没有财政拨款和事业经费，但接受部分国家机关的购买服务；开展的业务部分是由原政府职能分离出来的，有的是计划经济时期没有的而市场经济需要的业务，没有业务和职能交叉；在该协会工作的从业人员是从国家政府机构改革分流人员、离退休人员和社会人员中聘请和公开招聘的。这类行业协会主要包括两种：一种是2000年政府机构改革时形成的联合会，一种是按照有关行业建立起来的一地一业一会的专业协会。这类行业协会的代表团体有：中国煤炭工业协会、中国钢铁工业协会、中国轻工业联合会、中国商业联合会、中国食品工业协会、中国饭店协会、中国皮革工业协会、中国连锁经营协会、中国烹饪协会和中国调味品协会等。与此相适应，各省（市）都根据实际情况成立了相应的行业协会。这类行业协会的数量较多，成立时的情况比较复杂，按照目前我国政府的双重部门管理体制，其中还分为直管协会和代管协会，但这并不影响行业协会的规范和发展，有些管理办法是有利于当前的政府部门的管理现状和行业实际情况的。这类行业协会虽然各自的情况不同，但目前已发展得比较成熟和规范，并且从成立之初的半官半民逐步向自主、自立、自强、自养的方向发展，可以说为国家政府机构的改革和社会经济的发展做出了应有的贡献。这类行业协会的发展现状可以概况为：（1）形成了自上而下的独立的行业管理体系，在某一行业发挥着政府和企业不可替代的作用，在国际、国内事务中的影响也在扩大。（2）行业协会加快了自身改革的步伐，协会理事会的作用得到了发挥，组织治理机构日臻完善，有的行业协会在探索和发展中形成了社会中介组织鲜明的特色。（3）行业协会领导人的改革迈出了较大步伐，从原来的清一色政府离退休官员开始向行业权威人士、企业家和专家等多种形式过渡。而且在实践中对于专职人员与非专职人员的不同管理方式和办法正在形成。有的全国性行业协会的人事改革迈出了较大步伐，开始由企业家担任会长。如浙江万象集团的鲁冠球于2003年出任中国乡镇企业协会会长；上海宝钢的谢企华2005年出任中国钢铁协会会长。江苏恒顺集团的叶有伟是我们调味品协会的第四届会长。总之，这类行业协会不管是国家一级协会，还是省（市）一级协会，都在现行的经济管理体制框架内，形成了较为完善的运行体制，各个行业协会的发展都在按照国家有关部门的方针政策和民政部的《社团登记管理条例》进行积极探索，大胆实践，并形成了独有的特色。虽然，这类行业协会今后仍将按照社会主义市场经济体制的发展要求不断调整和改革。但在目前我国经济管理体制的特定情况下，运行状态是十分健康的，并且为今天正在进行的制定《行业协会法》的工作不断提供着经验教训。值得一提的是：目前在国家民政部登记注册的带有中国字头的全国性行业协会，更是率先发挥了我国行业协会在我国经济转轨过程中特有的历史性作用。最不能忘记的是：一大批德高望重的老干部功不可没；一批在政府机构改革中以国家利益为重，为国分忧的公务员作用不可低估；一批正在成长中的中介组织从业人员正在成为我国行业协会工作的骨干和推动经济体制改革的重要新生力量。虽然在发展过程中也出现过个别行业协会的违规行为，但总体来讲“瑕不掩玉”，丝毫无损于现有行业协会的发展主流：在艰难中起步；在探索中前进；在总结经验和吸取教训的基础上不断发展壮大。

    第三类，是指自下而上、由自然人或法人发起成立的有关协会和商会组织。这类协会包括两类。一类是民间自发组织的、在某地区民政部门注册登记的民间团体，如温州的打火机协会、上海的炒货协会等。其主要特征是：没有行政背景和全国或某省（市）的行业职能，由一部分企业家发起，为了共同利益而组建，实行自主管理，自订章程和自我发展；无固定办事机构，从业人员大多为在企业兼职人员；协会的主要业务是维权和加强自律。这类行业协会在我国属于起步阶段，今后会随着经济体制改革的深入和民营经济的发展，将突破一地一业一会的限制，进行纵向的和横向的联合或发展，其生存和发展主要由竞争机制形成，靠市场调节。另一类是不在我国政府部门注册登记的有关协会或国外有关协会在我国设立的办事处、分会等。这类协会的特点是：不接受我国政府部门的管理，在中国现有法律法规允许的范围内开展业务和各种活动。严格地讲，这类行业协会属于我国目前行业协会中的另类。有的协会比较规范，在加强企业自律，为企业服务和维权方面发挥了很好的作用。但有的行业协会存在严重的违规现象，本人就曾莫名其妙地收到某“国际××工业联合会”寄来的副主席职务的聘书，此前我对此一概不知，令人啼笑皆非。因此，不必讳言，有些所谓的跨国行业协会或联合会等组织，实际上就是在利用我国目前对行业协会法律和政策管理的漏洞进行违法违规活动。此种现象不能不引起政府有关部门的高度重视。

    二、对行业协会的分类管理势在必行

    据有关消息，业界盼望已久的《行业协会法》正在制订之中。相信随着《行业协会法》的出台，必将促进我国行业协会的健康发展，进而为国家的经济改革和社会发展做出应有的贡献。但在《行业协会法》未出台之前，国家政府有关部门的政策支持作用也是非常大的，尤其是要为行业协会的发展创造良好的政策环境和条件。当然，对于个别行业协会在经济转轨中的违规行为，加以规范和引导是必需的，但如果不对现有的行业协会按照实际情况进行分类管理，则有可能起不到应有的作用。为此，我认为对行业协会的分类管理应该遵循以下思路。

    第一，对于第一类行业协会的管理，鉴于目前的政府经济管理体制，尤其是政府行政职能没有完全理顺，存在业务交叉和职能重叠的情况，本课程暂不讨论。相信随着《行政许可法》的贯彻实施和时间的推移将会得到较好的解决。

    第二，对于第二类行业协会的管理，应本着既要加快改革，又要稳步推进；既要推向市场，又要结合实际；既要考虑到转型期的现状，又要顾及到行业协会的发展预期的原则而审慎进行。具体操作上有三点建议：一是维持现状，加快改革。即政府部门规范行业协会发展的主要任务是创造良好的政策环境和条件，如给以税收优惠，创办行业刊物的扶植等政策，同时在《行政许可法》允许的范围内加强监管，按照法律、审计、会计部门的有关管理职能和权限进行管理。而行业协会的发展、壮大和组织运行管理，则交给行业协会理事会按照章程去规定和自我规范，政府切忌介入过多，谨防“越位”，把行业协会发展的最大权限充分地交给协会理事会。二是适当合并，形成合力；对目前业务有交叉的行业协会，在维持基本现状的大原则下，在民政部和业务主管部门现行双重体制的指导下按照合并同类项原则，征得相关行业协会的同意适当合并，形成合力，更好地发挥行业中介组织的作用。因为行业协会不是企业，属于非营利社团，政府的政策不应鼓励行业协会之间的竞争，尤其是目前对于带有中国字头的行业协会之间的竞争，则有可能给我国经济发展秩序带来混乱。就是在国际上发达国家对于行业协会的管理也是没有鼓励互相之间竞争的先例的。甚至有些完全市场经济的国家对行业协会的管理都是坚持一地一业一会的原则。三是严格准入，按需设置。对于目前还没有成立行业协会的行业，急需成立行业协会的应该在对现有行业协会的情况进行充分了解的基础上，按照严格准入的原则，成立相应的行业协会组织。目前，民政部门实际上也是这样操作的。尤其是对于带有中国字头的行业协会的成立要慎之又慎。值得一提的是，目前我国有的一级行业协会的二级分会发展得比较成熟，应该在此基础上按需要成立相应的行业协会组织。因此，在目前我国的现实情况下，鼓励行业协会之间的竞争有百害而无一利。只有鼓励各行业协会在业务互补、合作共赢的基础上形成各自特色，才是推动我国行业协会发展的正确选择。